2023年中起，澳洲聯邦政府突然轉變過往支持各大學積極招收國際學生的態度，開始頒布一系列的國際學生員額緊縮政策。各大學無不加強遊說力道（圖1），主張這些政策將嚴重影響澳洲國際學生「產業」發展（Norton, 2024）。本文將簡要回顧澳洲國際學生產業的緣起，藉以分析當前政策變革的方向與國際學生在澳洲的角色變化。
圖1
澳洲最大高等教育協會Universities Australia反對政府改革方向
Note. From Universities Australia, 2024 (https://www.linkedin.com/posts/universities-australia_intleducationmatters-auspol-highered-activity-7226443116059181056-5c0a?utm_source=share&utm_medium=member_desktop)
ㄧ、國際學生市場化
澳洲國際學生發展已有百年歷史，最早可回溯自1923年，由雪梨大學招收第一位中國留學生。到了1950年代，澳洲政府開始透過哥倫布計畫（Colombo Plan），加強與亞太地區國家間的合作，並以獎學金的方式，吸引許多區域內的學生至澳洲就讀學士以上學位（Horne, 2020）。
1988年起，聯邦政府開始一系列的高等教育改革，除了廢除本地學生免學費政策之外，亦允許大學以商業模式招收國際生，各學位學費與招生人數均由大學端自行決定。為解決公部門資金日益減少所帶來的資金缺口，自此澳洲大學均積極投入招生行列。然而，隨著國際學生人數增加，聯邦政府開始意識到國際學生權益之保護，並在1991年通過《海外學生教育服務法案》（The Education Services for Overseas Students Act），規範各大學在開設課程時的最低要求，例如授課時數，同時亦保障學生能在註冊後一定期限內獲得退款。
二、連結國際學生與移民政策
2000年之前，國際學生通常被要求在學生簽證結束後隨即返回母國，長期簽證與永久居留權的核發並不普遍。然而，面對日益惡化的缺工問題，聯邦政府開始將國際學生視為重要的人力資本。自2000年起，政府透過核發臨時畢業生簽證（約2-4年不等），給予畢業國際學生完整工作權利，回應勞動市場需求。同時，政府亦著手建立積分制度與各種通往永久居留權的管道，尤其獲得州政府與雇主擔保的畢業國際學生，將可在完成學業後的三到五年內取得永久居留權。這項政策轉變促使澳洲在國際學生市場更具競爭力，從2013年的30萬，至全球疫情爆發前，澳洲境內的國際學生數已多45萬人（Department of Education, 2023）。
2022年起，隨著全球疫情趨緩，聯邦政府致力於將國際學生註冊人數提升至疫情爆前發的水準。光是在2022年7月至2023年6月間中，便發放了將近50萬張學生簽證，比2018至2019年同期多出40%。同時，臨時畢業生簽證的最長停留時間亦增加1至2年不等。由於有高達七成的國際學生將移民視為選擇澳洲作為留學地的主要因素，因此，這項政策鬆綁加速了國際學生的回流。截至2024年中，國際學生人數突破過往紀錄，包括持有學生簽證者、其學生配偶與子女之人數，總和高達673,981人，比2019年9月的高峰多出58,000人（DHA，2024i）。加上持有臨時畢業生簽證者，總數達到886,867人，比COVID前的高峰多近20萬人。
三、聯邦政府的政策轉變
隨著房租與各種民生用品價格持續升高，聯邦政府決定開始抑制國際學生與臨時畢業生簽證持有人數（圖2），藉以緩解社會不同層面的生活壓力，主要可分為需求端導向與供給端導向的政策工具。
圖2
聯邦教育部長Jason Clare公布改革方向
Note. From Tim Dodd, 2024 (https://www.campusreview.com.au/2024/06/jason-clare-says-govt-wont-use-full-powers-on-student-caps/)
（一）、需求端導向的政策工具：
首先是自2023年12月起，聯邦政府宣布調整簽證處理優先順序，優先審理風險評級最低、就讀大學以上學位及較有聲望的機構之國際學生簽證申請者，並且延長簽證核發所需之時間。接著，在2024年7月1日，政府無預警將簽證申請費從710美元增加到1,600美元，明顯高於加拿大（164美元）、美國（277美元）與英國（932美元）簽證費用。若學生簽證申請被拒，費用亦不予退還。最後，政府突然取消才剛實施的臨時畢業生簽證合法居留時間延長政策，亦將申請最高年齡從50歲降低到35歲（Department of Home Affairs, 2024）。
（二）、供給端導向的政策工具：
依據澳洲法律，國際學生只有在被教育機構接受後才能向移民單位申請學生簽證。為對國際學生人數進行總量管制，除提高簽證申請門檻與延長核准程序外，聯邦政府亦提出《2024年海外學生教育服務修正案》，預計對不同大學與課程的年度國際學生人數進行「設限」，以限制供給端的「總量人數」（O'Neil, 2024）。.
根據修正案目前所釋出的資料顯示，聯邦政府有意對雪梨、墨爾本與布里斯本等地的大學，施加國際學生註冊上限，藉以緩解這些大城市的住房壓力。然而，這意味著多所受國際學生歡迎的研究型大學將在此政策實施後受到嚴重衝擊。此修正案亦將賦予聯邦教育部長權力，減少「無法提供良好就業成果或不能解決澳洲職業需求的課程」之國際學生註冊人數上限，並暗示應該有更多國際學生就讀護理與教育領域，而非商學與管理領域，因前者才能解決目前勞動市場上的缺工問題，而後者的畢業生數已遠高於勞動市場的需求（Norton, 2024）。
四、結語
從澳洲國際學生發展的歷史到當前聯邦政府頒布或預計實施的各項政策，可發現1980年代末期以來，國際學生相關政策始終與澳洲「經濟」發展有密不可分的關係。隨著聯邦政府大幅刪減高等教育公共支出，同時允許各大學自行訂定國際學生招收人數，國際學生學費已成為各大學不可或缺的重要收入。有別於過去以提供國際學生獎學金的方式作為澳洲對「區域發展」的貢獻，國際學生已轉變為「市場」中的顧客，除了可依價格與需求選擇學位商品，亦受到澳洲聯邦政府的「消費者」立法保護，在註冊後的一定時間內可要求教育機構退款。此外，澳洲的勞動與人才培育亦和國際學生有著緊密發展，一方面補足高等教育所需之資金，另一方面亦成為澳洲經濟成長不可或缺的人力資源。然而，當澳洲社會深受住房供不應求危機時，國際學生亦被塑造成「問題」的本身，進而影響到政策工具的選擇，除了大幅提高簽證費用外，未來國際學生亦有可能被限制在非都市的學校，或僅能就特定學科就讀。
參考資料
Department of Education. (2023). International student data-full year data. https://www.education.gov.au/international-education-data-and-research/resources/international-student-data-full-year-data-based-data-finalised-december-2023
Department of Home Affairs (2024). Changes to the Temporary Graduate visa program – from 1 July 2024.
Dodd, T. (2024, June 12). Jason Clare says government won’t use full powers on student caps. Campus Review
Horne, J. (2020, May 22). How universities came to rely on international students. The Conversation.
Norton, A. (2024). International students: A government changes its mind. Australian National University. https://migration.anu.edu.au/sites/default/files/2024-08/Norton%20Insights%2024-3_0.pdf
O'Neil, C. (2024, June 12). End 'visa hopping' in the migration system. Minister for Home Affairs media hub.
Universities Australia (2024, August 12). International education matters. Universities Australia. https://www.linkedin.com/company/universities-australia/posts/
若需引用此文章內容，請使用下列APA 7格式：
許仁豪（2024年9月25日）。2024年澳洲國際學生總量管制政策。教育新知國際串聯。https://www.gel-net.com/post/202409-02
